Le prof Philippe Noudjenoumè opine

La compétence dans l’incompétence ?

Lorsqu’en ce matin du 05 Juin 2020, j’ai lu la Décision DCC-488 de la Cour Constitutionnelle en date du 4 Juin, déclarant conforme à la Constitution la loi 2020-13 du 02 Juin 2020 portant interprétation et complétant la loi 2019-43 portant code électoral de Novembre 2019, il y a lieu de se poser la question. Car c’est suffocant ! Je m’y attendais cependant, car on ne pouvait pas attendre autre chose du pouvoir de la Rupture. Mais quand même ! Tellement l’argumentaire de la Cour Constitutionnelle, tant dans les motifs que les dispositifs, ne peuvent que faire sursauter tout spécialiste du droit notamment du droit constitutionnel que je suis. Non. Au risque de faire attester la thèse chère au Président Talon que « notre pays est un désert de compétences ». Je sais que le droit est au service de la politique, mais il y a des limites au-delà desquelles on ne peut plus parler d’Etat de droit démocratique libéral, mais d’Etat de fait ; où seule la volonté du Monarque tient lieu de Loi selon l’assertion chère au Roi louis XIV « L’Etat c’est moi ». Dans un tel cas, on ferme la « baraque » appelée « Parlement » et on gouverne ouvertement par voie de décret-loi aujourd’hui appelée ordonnance.

De quoi s’agit-il et de quels principes traitons-nous ? Il s’agit tout simplement, de la prise d’une loi intitulée « loi 2020-13 du 02 Juin 2020 portant interprétation et complétant la loi 2019-43 portant code électoral de Novembre 2019 » En l’espèce, il s’agit de la prise d’une loi modificatrice de la loi électorale en cours de processus électoral. Cela est-il possible ?

Nous savons qu’il y a des principes de droit qui surplombent même des Constitutions et que l’on ne saurait, sous peine de forfaiture juridique, ignorer ou transgresser. Ce sont des règles souvent non écrites qui s’imposent à tout juriste, à tout législateur et que l’on appelle principes généraux de droit. La non modification d’une loi en cours d’application dans un processus, fût-il électoral, en est un. Un tel principe relève d’ailleurs du bon sens et est l’expression même de la sécurité juridique qui est irréalisable sans la stabilité des situations juridiques. Car, si un individu pense que les règles sur lesquelles il engage une action peuvent être modifiées en cours d’exercice, il ne pourra jamais s’y engager. Cela s’exprime ordinairement par cet adage que l’on ne change pas les règles du jeu en cours de jeu.

Or, ici un processus électoral est engagé sous une loi électorale, les opérations de mise en place des conseils communaux avec des maires déjà élus ; et puis on arrête le processus et on va modifier la loi électorale pour revenir achever le même processus donnant ainsi deux catégories de maires ; les uns relevant de la loi 2019- 43 de Novembre 2019, les autres relevant de la loi 2020-13 du 2 juin 2020. Cela est totalement incongru, ne se conçoit pas et l’on pourrait difficilement nous fournir des antécédents justificatifs en la matière.

Et pour masquer cette remise en cause d’un principe aussi fondamental que le principe de la sécurité juridique, l’on va nous trouver la catégorie juridique « loi interprétative ». On connaît les catégories de lois que sont la loi constitutionnelle, la loi référendaire, la loi ordinaire. Une loi, une loi ordinaire est toujours autonome et se suffit en elle-même. Jamais on ne voit l’institution parlementaire se réunir pour interpréter sa propre loi ; si elle se réunit sur une loi portant sur le même objet, c’est pour modifier la loi antérieure. L’organe en charge de l’interprétation de la loi, c’est les juridictions ou les juges à divers niveaux.

Alors voyons quelques argumentaires de la Cour Constitutionnelle en date du 4 Juin 2002 pour fonder sa décision.

« Considérant …que la loi soumise au contrôle de conformité à la Constitution est relative à l’interprétation et au complément de la loi 2019- 43 du 15 Novembre 2019 portant code électoral ; qu’elle est adoptée alors que le processus de désignation des organes dirigeants des conseils communaux et municipaux est déjà engagé à la suite des élections communales et municipales organisées le 17 Mai 2020 ; Considérant que le caractère interprétatif est conféré à une loi lorsque de la part du législateur, celle-ci est destinée à clarifier la loi interprétée par des dispositions d’éclaircissement qui s’y incorporent ; qu’en tant que telle, elle ne constitue pas une nouvelle loi et par sa nature prend corps avec la loi interprétée … Qu’il en résulte qu’en matière électorale, les dispositions interprétatives contenues dans une loi échappent au principe à valeur constitutionnelle de prohibition des réformes substantielles de la loi électorale dans les 6 mois précédant les élections sans le consentement de la majorité des acteurs politiques… Considérant que l’objet de la finalité de l’ensemble des dispositions de la loi sous examen préserve l’esprit des dispositions en vigueur au moment de l’engagement du processus électoral et la continuité démocratique énoncés au préambule et à l’article 2 de notre Constitution… »

Vaines gesticulations qui n’honorent pas l’institution constitutionnelle.

Voyons seulement quelques incongruités.

Je vais relever simplement quatre affirmations qui sont autant de faussetés juridiques.

La première : « Considérant …que la loi soumise au contrôle de conformité à la Constitution… est adoptée alors que le processus de désignation des organes dirigeants des conseils communaux et municipaux est déjà engagé à la suite des élections communales et municipales organisées le 17 Mai 2020 ». Cette assertion est complètement fausse et en quel terme ? Il ne s’agit pas ici de « processus de désignation des organes dirigeants des conseils communaux ». Ce qui est déjà engagé c’est bien « l’élection » des organes dirigeants des conseils communaux » conformément à l’article 189 de ladite loi 2019-43

Deuxième fausseté : « qu’en tant que telle, elle ne constitue pas une nouvelle loi et par sa nature prend corps avec la loi interprétée ». Cela est faux. Car une loi est une loi et se met au même rang que la loi ancienne même si elle joue le rôle de loi modificative ou rectificative. La preuve évidente, c’est qu’elle porte désormais un autre numéro et une autre date. Elle a donc sa propre identité.

Troisième fausseté : « Considérant qu’il en résulte qu’en matière électorale, les dispositions interprétatives contenues dans une loi échappent au principe à valeur constitutionnelle de prohibition des réformes substantielles de la loi électorale dans les 6 mois précédant les élections sans le consentement de la majorité des acteurs politiques » Cet argument est non seulement faux mais purement contradictoire. D’où tire-t-on ce motif qu’en matière électorale, « les dispositions interprétatives contenues dans une loi échappent au principe à valeur constitutionnelle » ? De quelle doctrine ou jurisprudence ? Et complétement contradictoire parce que «la prohibition des réformes substantielles de la loi électorale dans les 6 mois précédant les élections… » est faite justement pour les périodes électorales et cette prohibition est absolue et ne saurait donc « échapper au principe à valeur constitutionnelle… »

Quatrième fausseté : « Considérant que l’objet et la finalité de l’ensemble des dispositions de la loi sous examen préserve l’esprit des dispositions en vigueur au moment de l’engagement du processus électoral et la continuité démocratique ».

Cette affirmation est évidemment fausse.

L’article 189 ancien dit « Le maire et ses adjoints sont élus par le Conseil communal en son sein au scrutin uninominal secret et à la majorité absolue.

Le candidat aux fonctions de maire ou d’adjoint au maire est présenté par le parti ayant obtenu la majorité absolue des conseillers ».

L’article 189 nouveau dit ceci « Le maire et ses adjoints sont désignés par le parti ayant obtenu la majorité absolue des conseillers. »

D’un côté, on parle d’élection, de l’autre côté on parle de désignation par les partis politiques autrement dit de nomination. Ce qui arrache la souveraineté au peuple (de choisir le maire et ses adjoints) qu’elle remplace par la souveraineté du parti. Ce qui constitue la marque la plus évidente d’une dictature autocratique. Au moment de l’engagement du processus électoral, il n’était pas question de désignation des maires par les partis ; pour le corps électoral, le principe est que les maires et leurs adjoints sont élus par le conseil communal. Les deux conceptions sont antinomiques.

La décision DCC-488 de la Cour Constitutionnelle en date du 4 Juin, déclarant conforme à la Constitution la loi 2020-13 du 02 Juin 2020 portant interprétation et complétant la loi 2019-43 portant code électoral de Novembre 2019, s’inscrira dans l’histoire politique de notre pays, comme une page noire à l’instar d’autres qui font le déshonneur de notre Juridiction Constitutionnelle en tant qu’instrument au service du despotisme.

Cotonou, le 09 Juin 2020

Prof. Philippe NOUDJENOUME

Constitutionnaliste.